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英国政府数据治理方法与主要职能部门.pdf
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英国政府数据治理方法与主要职能部门
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英国政府数据治理方法与主要职能部门
摘 要: 对数据的治理已经成为当今全球公共行政
发展的潮流和趋势。该文聚焦英国中央政府数据治理政策与
治理结构 , 归纳出其数据治理政策所涵盖的七大主要领域 ,
即个人数据 (隐私) 保护、信息公开 (自由) 、政府数据开放、
国家信息基础设施、信息资源管理与再利用、电子政务以及
网络信息安全。研究发现, 经过长期的政策演进和机构调整,
英国政府逐步发展并建立起一套关于政府数据 (信息) 资源
管理、开放、保护和利用的政策体系和以直接服务于首相的
行政机构为核心的治理结构。该研究成果将为正在建设中的
中国政府数据治理提供有益的经验和参考。
关键词: 政府数据治理; 数字治理; 英国; 数据开放;
治理结构; 数字化战略;
一、引言
信息技术的飞速发展带来经济社会的整体变革 , 不断积
累的数据成为国家治理现代化的核心要素和资源。越来越多
的国家启动以“数据”为核心的数字化战略 , 通过建设高效、
透明和责任政府, 提升国家数字化竞争优势。在政府治理中
对数据进行治理成为不可回避的重要议题。
数据治理的概念最早源于企业。从数据管理的角度来看,
数据治理是基于数据的生命周期 , 对数据进行质量管理、资
产管理、风险管理等统筹与协调管控的过程。[1]从数据使用
的角度来看, 数据治理是为有效地使用组织中的结构化或非
结构化信息资产而制定的政策、流程和标准的实现。[2]随着
国家治理现代化理念的深入发展 , 政府数据治理被提上议
程。黄璜指出, 政府数据治理的概念可以从微观、中观和宏
观三个层面来理解。宏观的政府数据治理是政府作为治理主
体对数据经济、产业乃至整个社会数据化过程的治理;中观的
政府数据治理是政府对社会公共事务治理中产生或需要的
数据资源的治理 ;微观的政府数据治理是针对政府信息系统
所存储数据的治理。[3]
本文则立足政府数据资源本身 , 进一步将政府数据治理
分为“对数据的治理 ”“用数据治理”和“数据环境治理 ”三个层
面。“对数据的治理”是将数据作为治理的对象 , 通过目录管
理、资产管理、生命周期管理等方式提高数据质量 , 为数据
流动和利用奠定基础 ;“用数据治理 ”是将数据视为治理的工
具, 基于数据挖掘、分析和应用支撑政府的管理、服务和决
策;“数据环境治理”是对与数据相关的要素进行治理, 通过完
善政策法规、建立标准规范、保障数据安全, 构建良好的“用
数”环境。
基于以上三个层面, 本文从治理政策和治理结构两个维
度入手, 对英国政府数据治理展开研究。首先, 采取全局的、
历史的和开放的态度, 从英国政府的 gov.uk、data.gov.uk 和
legislation.gov.uk 三个网站获取与政府数据治理相关的法律
(public general acts) 、法规 (regulations) 、行政命令 (policy
paper) 、指导意见 (guidance) 、评估报告 (report) , 以及英
国首相写给内阁大臣的信件等文本 , 并在此基础上按照政策
发展逻辑进一步拓展和补充完善资料 , 将英国政府数据治理
政策所涵盖的领域归纳为个人数据 (隐私) 保护、信息自由
与信息公开、政府数据开放、国家信息基础设施、信息资源
管理与再利用、电子政务和网络信息安全等七大政策领域。
然后, 从大量政策文本中逐步梳理出与数据治理相关的政策
内容及相关机构职能、职责与分工 , 尝试勾勒出英国数据治
理的完整政策体系及治理结构。最后 , 对中国政府推进数据
治理提出参考建议。
二、英国政府数据治理的主要政策领域及治理结构
自 20 世纪 90 年代起, 英国历届政府和议会颁布出台了
大量的法律、法规和行政命令 , 逐步形成了一套相对完整的
数据治理政策体系, 其内容涉及个人数据 (隐私) 保护、信息
公开 (自由) 、政府数据开放、国家信息基础设施、信息资
源管理与再利用、电子政务和网络信息安全等方面。在退出
欧盟之前, 英国大部分数据治理政策是在欧盟相关指令框架
下制定的。尽管英国已于 2016 决定退出欧盟, 但相关政策仍
是一脉相承的。
(一) 个人数据 (隐私) 保护领域
20 世纪 80 年代, 在欧盟数据保护的法律框架下, 英国逐
步通过立法对个人数据和隐私进行保护。1981 年, 欧洲议会
通过了《有关个人数据自动化处理之个人保护公约》 (The
Convention for the Protection of Individuals with regard to
Automatic Processing of Personal Data) 即“欧洲公约”, 这是世
界上首部涉及个人数据保护的国际公约。1984 年, 英国议会
通过首部《数据保护法》 (Data Protection Act, DPA) 提出了
个人数据保护的基础性原则 , 禁止数据主体未经注册持有个
人数据, 设立数据保护登记官 (Data Protection Registrar, DPR)
和数据保护法庭 (Data Protection Tribunal, DPT) , 分别作为
法令执行的监管机构和申诉机构。
1995 年, 欧盟颁布《关于在个人数据处理中对个人的保
护以及此类数据自由流动的指令 (95/46/EC) 》[4], 即《个人
数据保护指令》 (Data Protection Directive, DPD) , 明确保护
自然人在个人数据处理中的权利和自由 (尤其是隐私权 ) ,
促进个人数据在共同体内的自由流动。遵照指令要求 , 英国
议会在 1998 年颁布新版《数据保护法》, 明确数据控制者在
个人数据处理中的权利、义务及责任 , 提出公民拥有获取与
自 身 相 关 数 据 的 权 利 。 同 时 还 要 求 设 立 “ 信 息 专 员
(Information Commissioner, IC) ”作为个人数据保护的独立官
员, 维护数据保护和信息自由的权利 , 监督数据控制者依原
则使用个人数据, 保障公民的数据获取权和知情权。2002 年,
欧盟颁布《关于电子通信领域个人数据处理和隐私保护的指
令 (2002/58/EC) 》, 即《隐私与电子通信指令》 (Privacy and
Electronic Communications Directive, PECD) , 要求各成员国参
照制定通信领域个人数据处理和隐私保护的同等规则 , 确保
个人通信数据的自由流动。2003 年, 英国议会通过《隐私与
电 子 通 信 条 例 》 (Privacy and Electronic Communications
Regulations, PECR) , 要求电子通信服务商保护终端用户信息,
由信息专员负责监督 PECR 执行。
2016 年, 欧盟通过《关于自然人个人数据处理和数据自
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