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信息化-项目管理-利用世行贷款发展节水灌溉项目管理模式及启示.pdf
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信息化-项目管理-利用世行贷款发展节水灌溉项目管理模式及启示.pdf
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绪
言
今天,几乎在所有的领域,将工作细化为一个个相对独立“项目”的趋势n
益明显,而每个项目的成功与否也将关系到整个组织的发展。尽管不同项目涉及
的领域不同,但由于各项目在运行上都有着一定共性,项目管理也因此作为一门
学科从各个领域中独立并发展起来。
国际上,在实践中已形成一个相对规范的知识体系,项目经理也成为~种热
点职业。在我国,尽管发展时间短,但在市场经济的要求下,项目管理也闩益得
到重视,我们在引进国外的知识体系和注重培养高质素项目管理队伍的同时,也
在与中国实践结合、与国际接轨中不断探索。但我们必须承认,由于在法制、经
济环境、人员素质上的不完善以及文化和政策上差异,要建立一种与中国国情相
适应的规范化、正规化、高效率的项目管理模式还尚需努力。
1984年建设由世界银行贷款的鲁布革水电站项目中,首先按照国际惯例采用
项目国际招标,实行项目管理,缩短了工期,降低了成本,保证了质量,取得了
明显的经济效益和社会效益。为引入资金和先进的技术与管理,1997由水利部、
财政部牵头,开始筹划了“利用世行贷款发展节水灌溉项目”,该项目经过战略
选择、可行性研究、实施计划编制于2000年通过世行严格的项目评估,并从200l
丌始实施。项目管理是一种从实践中总结出的学科,也必将在实践和应用中不断
的完善,在三年的项目准备和两年的实施中,作为项目组的一员,笔者对世行项
目管理机制有了一定的了解,在此以本项目为例,对其在实旌管理中的优点与不
足进行分析,希望能为我国项目管理走向国际化、正规化提供一些启示。
本文在撰写过程中,得到了张杰教授的精心指导,在此表示衷,tb的感谢!由
于本文写作时间仓促,加之笔者水平有限,文中可能出现一些缺陷和不足,敬请
读者批评指正。
一、项目和项目管理
(一)项目管理的概念
随着社会的发展,有组织的活动逐步分化为两种类型:连续不断、周而复始
的活动,称之为“运作”(Operation);另一类是临时性的、一次性的活动,称之
为项目(Project)1。按照美国项目管理协会(PMI)中,项目定义为:为完成某一
独特的产品或服务做的一次性努力2。同时我们可以将那些具有以下特征的工作
称为项目:一次性完成的任务:在一定组织机构内,利用有限资源在规定时f白J内
完成;任务要满足一定性能、质量、数量、技术指标等3。
从70年代丌-始项目管理作为管理科学的重要分支,对项目的实施提供了一
种有力的组织形式,改善了对各种人力和资源利用的计划、组织、执行和控制方
法,从而引起广泛重视,并对管理实践做出了重要贡献。它属于管理的大范畴中,
项目管理就以项目为对象的系统管理方面,通过一个临时性的专门的柔性组织,
对项目进行高效率的计划、组织、指导和控制,以实现项目全过程的动态管理和
项目目标的综合协调与优化。
项目管理的基本职能是:计划、组织、评价与控制。
项目管理的内容:从项目生命周期阶段的角度分析包括:概念阶段、丌发阶
段、实施阶段、收尾阶段;从项目管理的基本过程看,包括:启动过程、计划过
程、执行过程、控制过程、结束过程;从项目管理的职能领域看,包括:范围管
理、时阳J管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、风险管理、沟通管理、采
购管理、综合管理4。
(二)国内、外项目管理发展及主要理论或体系
虽然项目管理作为一门科学来进行分析研究,其历史并不长,经过30多年
的努力,目前国际专业人士对项目管理的重要性及其基本概念已有了初步共识,
各种专业性组织如学会、培训教育机构、咨询服务机构和研究与开发机构等,如
雨后春笋,竞相成长,发展势头非常迅速。
项目管理在发展过程中经历了三个阶段:一是古代经验项目管理阶段,在这
个阶段项目实施的目标是完成任务,如埃及金字塔、古罗马的供水渠、长城等;
二.是近代科学项目管理阶段,在这个阶段着重强调项目的管理技术,实现项目的
三二大目标(时间、成本、质量),例如利用关键路线法(CPM)和计划评审技术
(PER’r)对阿波罗登月计划成功管理;三是现代项目管理阶段,也是项目发展的成
熟阶段,项目管理除了实现三大目标
的思想及柔性管理,注重顾客的需求
也要强调面向市场和竞争,采用人本管理
达到项目所有风险参与者的满意。
国际项目管理协会(international
Project
Management
AsSOCiation简
称lPj^A)于1965年在瑞士成立,致力在全球推广国际项目管理专业,制定了国
际项目管理专业资质摹准(IPMA
Competence
Baseline简称ICB),主要内容
涉及项目管理知识与经验的42个要素,包括项目丌发与评估、项目时间进度、
项目质量、项目风险、项目合同等,它偏重于对项目经理的实践经验的评估;成
立于1969美国项目管理协会(Project
Management
Insti
tute简称PMI),于
1984年制定项目管理知识体系指南PMBOK(A
Guide
to
the
Project
Management
Body
of
Knowledge),其内容涉及九大知识体系:范围管理、时间管理、成本
管理、质量管理、人力资源管理、风险管理、沟通管理、采购管理、以及集成管
理,基于PMBOK的文件已被世界项目管理界认为是一个全球标准,国际标准组织
ISO以该文件为框架,制定了IS010006标准。PMI推行美国标准的PMP认证,它
主要偏重知识能力的考察,考试方式为笔试,要通过200个问题考核。IPMP认
证体系是由IPMA推广的4级国际项目管理专业资质认证5。
中国项目管理研究委员会(PMRC)成立于1991年6月,是我国唯一跨行业
的非盈利的全国性项目管理专业学术组织,并加入了国际项目管理协会,成为
IPMA的成员组织。为推动我国项目管理学科基础的建设,2001年5月推出了中
国项目管理知识体系与国际项目管理专业资质论证标准(C--PMBOK&C.NCB)。
(三)世行贷款项目
世界银行集团(简称世界银行)由国际复兴开发银行国际开发协会及国际金
融公司组成。它除向会员国提供贷款外,还向接受货款的会员国提供技术援助。
世界银行多年来从发放项目贷款中逐步总结出一套比较完整的管理制度和发放
程序,以保证其贷款的绝大多数项目能达到预期的效果,这种制度也在实践中不
断优化,对于我国项目管理,特别是基础建设投资项目管理有一定的参考价值。
1、世行项目的管理
由于世行对会员国提供的贷款中有90%以上是项目贷款,因而对项目的管理
成为世界银行发放贷款过程中的主要工作。世界银行对项目贷款的管理贯串于从
项目的选定、准备、评估、谈判到项目的执行和后评估的整个周期中。
☆项目的选定:首先经非正式协商双方认为贷款合适后进入选定工作。世行
为了保证贷款确实有助于借款国的经济发展并能如期收回,有必要比较全面地了
解申请借款国的经济结构和发展前景。收集准确与完善的数据是项目选定的必要
前提,也是项目计划工作的…个重要方面,但大多数发展中国家,往往不重视自
然资源、人力资源和社会经济等数据的收集与调查,使这部分工作格外艰难。但
是,世界银行的贷款条件十分严格,申请借款国在选定项目时,必须收集必要的
数据,从经济上、技术上进行综合分析,编制成文件送交世界银行备查。
☆项目准备:项目准备工作是由借款国在世界银行的合作下进行的,一般需
要1.2年。本阶段的主要工作是进行可行性研究,准备好初步设计,提出技术方
面和组织方面可供选择的方案,比较它们的成本和效益,保证项目在技术上是可
行的,在经济上是有利可图的,并且具有在一定期限内偿还贷款的能力。可研从
五个方面进行:技术上可行性(多方案的比较)、组织体制的可行性、财务可行
性(从项目直接受益者的角度、从整个项目的角度考虑、从政府角度考虑)、经
济可行性(从宏观出发,整个国民经济角度衡量项目投资的经济价值)、社会可
行性(考虑国家的政治体制、政策法令、经济结构、宗教文化等是会影响到项目
的实施)。
☆项目的评估:一个项目在经过选定、准备阶段和进行必要的可行性研究以
后,申请借款国编制投资项目报告,包括:项目工作计划的初步打算,提出项目
执行的时阳J和办法。世行专家和工作人员全面、系统地审查项目报告并实地考察,
对项目经济、技术、财务、组织四方面进行评估。
☆谈判:经过讨论取得一致意见,一般问题都在评估中解决了,谈判只是为
了形成协议。贷款谈判结束后,由世行行长提出报告连同贷款协议书和附件一并
送交执行董事会审议,批准后双方代表正式签署,进入执行期。
☆项日的执行:项目的执行除按协议规定执行外,须制定项目执行计划和时
f白J安排方案。项目执行时间从决定开始到投产为止,各项内容和时间安排可用线
条图和网络图表示。尽管项目的执行人是借款国,世行有监督权利和义务,以确
保贷款按照贷款协议进行。监督内容包括对采购的过程的监督和对年度项目执行
报告的审查。
☆后评估:一般在项目贷款全部发放完毕后一年左右提交项目完成报告,根
据实际资料的分析,确定在项目评估阶段所做出的预测和判断是否正确,并总结
项目贷款中的经验教训,不断改进项目管理程序。
2、世行所支持项目的特点
银行贷款只对会员国,90%以上用于批准的特定项目,在考虑到申请国不能
以合理条件获得的其他资金来源且是有偿还能力后,可以有条件得到贷款。
项目重点资助基础结构方面的项目和那些对提高生产率从而提高城乡最贫
穷地区生活水平方面的项目,包括:农业和农村发展、能源、教育、人口计划、
旅游等。
二、利用世行贷款发展节水灌溉项目(wcP)的介绍及特点
(一)项目介绍
l、项目背景
中国北方地区水资源紧缺且时空分布不均已成为经济发展的主要制约。作为
一个农业大国,增加农业灌溉面积,提高用水效率是改善农民生活条件,保护水
资源和水环境的重要手段。从国家总体规划角度,到2010年国家节水农业的目
标为:提高灌溉水利用率从0.4到O.5;节水灌溉面积从2.3发展到5亿亩;在
灌溉用水量不增加的条件下,灌溉面积由现在的8亿亩发展到8.5亿亩。
我国目前发展节水型农业中存在的问题:节水灌溉工程规划和灌水技术的选
择具有盲目性;节水措施与农业措旆脱节;节水灌溉设备品种和质量不能满足发
民需要;工程管理水平低:节水灌溉政策不完善。
基于以上形势和问题,1997年我国开始筹划从世界银行引入资金,解决地
方资会不足的问题,同时引进和利用国外的先进管理方法和手段,推动我国节水
灌溉管理水平的提高。利用世行贷款发展节水灌溉项目(WCP)正是在这个大环
境下产生的。
2、项目的介绍
该项目由水利部、农业部、财政部牵头,经过三年的可行性研究、计划编制
及合同谈判,终于在2001年签订了《贷款协定》与《项目协定》使这个项目进
入汇式实施阶段。
浚项目以实现“真正的节水”为概念,将提高水资源的有效利用、农业生产
能力和农民收入作为目标,通过建立节水灌溉工程,实施农业节水措施,建立管
理机制(如水费收缴制度,农业用水商品化,供水管理组织等),丌展科研与环
境监测等来实现项目的目标。项目贷款7400万美元,加上国内配套资会项目总
投资约为156000万元。宽限期5年,项目竣工年数20年,承诺费0.75%,每个
利息期的利率等于Lm0R基准率加上LIBOR总价差。
3、项目目标及建设内容
本项目的目标:(a)提高产量和降低无效水损失,增加单位耗水的农业产
值;
(b)在项目实体的灌区建立水资源可持续利用与管理机制来协助借款人提
高项目区的水资源有效利用、农业生产能力和农民收入。
为达到上述目标,本项目在设计上采取了综合的节水措施,包括:灌溉节水
工程措施(渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌和改进地面灌溉)、农业节水措施
(平整土地、深松土壤、秸杆还田、地膜覆盖等)、管理节水措施(建立经济自
立灌区SIDD、成立用水者协会、农民参与用管理、科学协定水价、推广实用量
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