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吴劲草
分析师 SAC 执业编号:S1130518070002
wujc@gjzq.com.cn
郑慧琳
联系人
zhenghuilin@gjzq.com.cn
数据分析:中国可能还需要更多公务员
——公务员体系&结构量化分析
行业观点
本篇报告我们主要想要探讨的问题是我国的公务员体系现在人员数量处于什
么样的水平?
首先明确我们在本文中会用到三种公务员相关的人数口径:①“狭义公务
员”口径,即国家公布的在编公务员人数,约 700 多万人(2016 年),②
“广义公务员”口径,可以理解为含在编和非在编的公务员人数,用的是国
家统计局的“城镇非私营单位就业人员数:公共管理和社会组织”这一指
标,约 1800 多万人(2018 年),③“广义国家财政供养人员”口径,我们
采用的是“广义公务员”加上事业单位在编人员数(测算值),约 5100 多万
人(2018 年)。
对比国际情况,我国公务员占总人口比重仍有提升空间。从狭义官民比来
看,我国为 1.21%(广义公务员)/0.52%(狭义公务员),对比美国/意大利/
瑞士/ 德国/ 英国/ 加 拿 大 / 澳 大 利 亚 / 俄 罗 斯 / 西 班 牙 / 日 本 分 别 为
3.25%/3.18%/2.97%/2.86%/ 2.78%/2.39%/2.37%/2.31%/2.20%/1.69%,从
广义官民比来看,我国为 3.68%(广义国家财政供养人员),对比美国/英国/
德国/法国分别为 7.47%/ 7.26%/ 5%/ 8.28%)。可以看到,我国公职人员占
总人口比重相较国际水平仍有待提高,体现我国公职人员的供给总量仍不
足,数量上需要补充,才能更好地提供公职服务,同时,结构上可能也需有
所调整。
目前,公务员招录人数小于潜在需求人数。我们认为中短期国税、地税之间
的调整动作预计会比较大,在摩擦过程中招录人数可能会有所震荡,但是在
职人员的退休轮换需求和城镇化率提升带来的新增需求双重因素影响下,公
务员的长期需求是持续看涨的。根据测算,我们预计“狭义公务员”未来年
均退休人数约为 18-24 万人,而“狭义公务员”年均新增需求约为 8 万,因
此我们预计未来年均“狭义公务员”招录需求约为 26-32 万。,而 2011-
2018 年“狭义公务员”招录人数(国考+省考)每年约为 15-20 万人左右,
招录人数小于潜在需求人数。
2020 年国考招录人数显著回升;近年基层招录占比提高。2019 年国考招录
人数可能成为近年低点,2020 年国考招录人数同比增长 66%,出现大幅回
升,可能会对公务员报考需求有所提高。同时值得注意的是,近几年来,国
考招录需求集中在县(区)级及以下机关,且招录人数占比呈现提高趋势。
基层招录相对而言,对于学历门槛要求更低以及专业限制要求更少,可参考
的人群范围相应扩大。
公考市场规模扩大的核心在于参培率提升;行业龙头市占率有望进一步提
升。我们认为公务员对于很多人来说,是最好的职业选择之一,也是最符合
传统“考试-录取”思维模式的职业之一,所以尽管竞争十分激烈,年轻人还
是趋之若鹜,这种情况在低线城市尤为突出。公务员考试市场规模的扩大,
核心在于参培率的提升,而并非录取率的高低,录取率低,一定程度上反而
会引起参考人的焦虑心理,导致参培率的提升,最终带来参培人数的增长。
我们认为类似于公务员、事业单位、考研等录取考试,具有“模糊且重要”
的特质,相关培训的头部公司马太效应会越来越强,看好已经完成了企业的
“工业化改造”,在课程研发、网点渠道、管理运营体系等多方面具有优势
的行业龙头中公教育。
风险提示:政策风险;参培率提升可能不及预期;招录人数下滑等风险。
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国金行业
沪深300
2019 年 10 月 21 日
消费升级与娱乐研究中心
教育行业研究 买入(维持评级)
)
行业深度研究
证券研究报告
22936758/43348/20191022 10:24
行业深度研究
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0.引言
本篇报告我们主要想要探讨的问题是我国的公务员体系现在人员数量处于
什么样的水平?我们经过多方面的分析得到结论——我国公务员(或者广
义上的公职人员),数量上还有不足,需要补充,结构上可能也需要有所调
整。
首先明确我们在本文中会用到三种公务员相关的人数口径:
①“狭义公务员”口径,即国家公布的在编公务员人数,约 700 多万
人(2016 年),包括了各级党委、人大、政府、政协、民主党派、群
众团体系统和公安、检察院、法院、司法、安全等政法系统的行政编
制人员;
②“广义公务员”口径,可以理解为含在编和非在编的公务员人数,
用的是国家统计局的“城镇非私营单位就业人员数:公共管理和社会
组织”这一指标,约 1800 多万人(2018 年),②在①的基础上还包括
了履行部分公务行政功能,但是并非具有公务员编制的人员,如“辅
警”等;
③“广义国家财政供养人员”口径,我们采用的是“广义公务员”加
上事业单位在编人员数(测算值,测算过程详见后文),约 5100 多万
人(2018 年),③在②的基础上还包括了教育、医疗卫生、农林牧水、
文化新闻出版、城市公用事业、广播影视、社会福利、交通、后勤服
务、信息咨询和科研等单位的事业编制人员。
我们从理性数据和实际案例两方面论述,长期来看,我国的公务员体系对
人员的需求仍将增加——
①理性数据方面,我们使用的是官民比的国际横向对比,体现公务员
供给的总量仍不足;
②实际案例方面,我们使用的是基层公务员的工作现状真实反馈,体
现公务员供给的层级结构性或需调整。
我们认为,公务员每年的招录需求来源于存量和增量两方面——
①存量方面,在职人员的退休轮换需求;
②增量方面,伴随城镇化率提高,城镇人口增加,与其相匹配的公职
人员需求有所增加。
需要注意的是,招录人数短期受到多种因素可能会有所波动(如机构改革,
国税地税合并对 2019 年国考招录人数变动造成较大影响),但是中长期趋
势向上。根据国家公务员局最新公告显示,2020 年国考招录人数同比增长
66%。
1.公务员考试制度
公务员制度的发展变革:自从 1984 年中央提出制定《国家机关人员法》
后,公务员制度就开始逐渐在我国形成,并且进一步完善。随着人事部的
成立,《公务员法》的通过,中国的公务员制度正在日趋完善,有着一套成
熟的选拔、录用、退休流程。
1984 年我国开始着手起草《国家机关人员办法》,由于国家机关人员范围
太过广泛,后改为《国家行政机关工作人员条例》。
1988 年中央决定成立国家人事部,人事部从 1989 年起即开始组织公务员
制度的试点工作。首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统
计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。我国公
务员制度进入实施阶段。
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行业深度研究
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1993 年,国务院颁发《国家公务员暂行条例》,详细规定了公务员的权力
义务、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、任免、培训、交
流回避、退休、申诉控告等。标志着我国公务员制度的成立(包含考试制
度)。
2005 年,全国人大常委会通过了《公务员法》,调整了公务员的范围,公
务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的
工作人员。
2018 年,全国人大常委会修订了《公务员法》,并于 2019 年 6 月 1 号实
施。新修订的公务员法调整完善公务员职务、职级等有关规定;调整充实
从严管理干部有关规定;健全完善公务员激励保障机制,加强对公务员合
法权益保护;对分类考录、分类考核、分类培训等进一步提出明确要求。
图表
1
:公务员制度的发展变革
来源:国务院官网,人民网
公务员的分类并不明确,在《公务员法》仅给出如下的规定,而且规定比
较灵活:根据《公务员法》,我国的公务员按照职位的性质、特点和管理需
要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。对于具有职位特殊性,
需要单独管理的,可以增设其他职位类别
公务员的选拔制度主要是统一的国家公务员考试和抵挡性公务员考试。两
者国家公务员考试和地方公务员考试之间不存在什么从属关系,考生根据
自己要报考的政府机关部门选择要参加的考试,也可同时报考,相互之间
不受影响。
国家公务员考试:由中共中央组织部、人力资源和社会保障部、国家公
务员局统一组织实施,招考单位主要包括国务院系统参照公务员法管
理事业单位、中央党群机关、中央国家行政机关和中央国家行政机关
直属机构和派出机构四类,招考对象面向全国,没有户籍限制。国考
分为笔试和面试,笔试包括公共科目和专业科目两部分,公共科目为
《行政职业能力测验》和《申论》两科,《行政职业能力测验》分为常
识判断、言语理解与表达、数量关系、推理判断、资料分析五大部分,
申论由注意事项、给定资料、作答要求三部分组成,申论考试一般会
给出 4~6 篇左右的资料,通过设定问题,要求作答者在阅读完资料后,
能站在“政府工作人员”的角度去思考和解决问题,注重考查考生的
文字阅读和表达能力、解决问题的能力。国考一般是每年 10 月下旬报
名, 11 月的第四个星期日或 12 月的第一个星期日进行考试。
地方性公务员考试:由各省省委组织部、省人社厅、省公务员局统一组
织实施,除北京、天津、上海、重庆等直辖市以及广州、深圳外,各
省省市县乡四级招录由省级主管部门统一安排,招考单位主要是地方
各级党政机关,社团等,招考对象主要面向当地的居民和在当地就读
的大学生以及本省生源的大学生,但现在大部分省份也对户口的限制
1984年,提出制
定《国家机关工
作人员法》
1988年,中央决
定成立国家人事
部
1993年,国务院
颁发《国家公务
员暂行条例》,
公务员制度建立
(包含考试制
度)
2005年,全国人
大常委会通过
《中华人民共和
国公务员法》
2018年,人大常
委修订《公务员
法》
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进行放宽,一般应届本科毕业生和研究生及以上学历不受户籍限制。
省考基本沿用国家的模式,大部分省考试大纲也是参照国家的,每年
举办一次。但在报名时间和考试时间上,各地差异较大,时间安排比
较灵活,多在每年 3 月和 4 月进行。
图表
2
:
两类公务员考试介绍
国家公务员考试
地方性公务员考试
组织单位
由中共中央组织部、人力资源和社会保障部、国家公务
员局统一组织实施
由各省省委组织部、省人社厅、省公务员局统一组织实施,除北京、天
津、上海、重庆等直辖市以及广州、深圳外,各省省市县乡四级招录由省
级主管部门统一安排。
招考单位
主要包括国务院系统参照公务员法管理事业单位、中央
党群机关、中央国家行政机关和中央国家行政机关直属
机构和派出机构四类
地方各级党政机关,社团等
招考对象
面向全国,没有户籍限制
主要面向当地的居民和在当地就读的大学生以及本省生源的大学生,但现
在大部分省份也对户口的限制进行放宽,一般应届本科毕业生和研究生及
以上学历不受户籍限制。
考试科目
笔试包括公共科目和专业科目两部分,公共科目为《行
政职业能力测验》和《申论》两科。
基本沿用国家的模式,大部分省考试大纲也是参照国家的
报名时间
每年 10 月下旬
各地差异较大,多在每年 3 月
考试时间
每年 11 月的第四个星期日或 12 月的第一个星期日
考试时间较灵活,笔试时间多在每年 4 月
来源:国家公务员考试网,国金证券研究所
1.1 公务员的分布
因为公务员的考试有两种,所以公务员被自然而然地分成中央公务员和地
方公务员。二者的岗位有着较大的差异,中央公务员的岗位一般是中央部
门或者是中央驻地方的部门,而地方公务员主要是地方职务。
图表
3
:中央公务员
&
地方公务员岗位分布
公务员种类
大类分类
具体实例
中央公务员
中央党群机关
中央办公厅、中央纪委、监察部门、中央统战部、
中央宣传部等
中央国家行政机关(本级)
国务院和国务院所属的各个部门等
中央国家行政机关省级以下直属机构
地方铁路公安局、地方海关、地方税务局、地方通
信管理局、地方海事局等
中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位
国家统计局、中国气象局、国家知识产权局、中国
地质调查局、中国地震局、公安部物证鉴定中心等
地方公务员
全省党群机关
省纪委、省人民法院、省检察院、全省总工会、省
委省直机关工作委员会党校等
省直政府部门
公安系统:省公安厅等。监狱系统:省监狱管理局
等。省直行政机关:省司法厅、省教育厅等。戒毒
系统:司法强制隔离戒毒所等。参照管理事业单
位:省劳动就业服务局等
设区市政府部门
市直政府机关、市政府办公室,市统计局、市卫生
局、市教育局等
县乡镇机关
县人民法院、县公安局、县财政局、县司法局、县
审计局、县人民政府、县供销合作社联合社、乡镇
人民政府等
来源:中公教育国考招生职位表,国务院官网,福建省公务员网,国金证券研究所
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