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2019 年城投行业信用风险展望
一、政策及融资环境
2018 年以来，政策环境整体上呈“先紧后松”，上半年，在加强地方政府债务管理、严
控隐性债务的总基调下，监管政策延续了打好“防风险”攻坚战和金融强监管的路线，城投
相关融资政策环境也延续了 2017 年的趋紧态势，下半年随着国内外政治经济形势的变化，
相关政策有所调整，整体转向宽松，但因政策执行与落实具有滞后性，城投企业面临融资环
境并未明显改善。纵观全年，城投企业仍面临融资渠道受限、再融资不畅的问题，并暴露出
一定风险。
政策环境“先紧后松”，下半年宏观经济政策调整释放宽松信号。2018 年上半年，监管
政策延续了密集出台的态势（主要政策详见附件 1），并沿袭了“开前门、堵后门”的整体
思路，支持地方政府依法依规发行债券，同时严防城投企业依托政府信用无序举债，进一步
规范了城投公司的融资行为。一是加强对地方政府债务管理、监督和审查，防范和化解地方
政府债务风险，如 34 号文重申了要规范地方政府的限额管理和预算管理，着力加强债务风
险监测和防范、通过强化监管和市场化手段最大限度防范和化解地方政府债务风险。二是进
一步剥离城投企业的政府信用，双管齐下管控政府隐性债务，规范城投企业融资，如 194
号文禁止地方融资平台作为融资人依托政府信用进行举债；23 号文则规范国有金融企业为
地方政府和地方国企提供融资的行为，从融资端阻断金融机构向地方政府和国有企业违规提
供融资的渠道。在此背景下，城投企业融资渠道受限，再融资受阻。
进入下半年，在内外部双重压力下，宏观经济数据有所下滑。在外部，贸易战持续升温
带来了外需和就业的压力。在内部，随着去杠杆和调结构深入推进，实体经济层面的压力逐
步体现，社会融资规模增速明显放缓，股市行情持续下行，股票质押风险凸显、债券市场违
约事件频发。在此背景下，相关政策出现了一定的变化和调整。首先是 7 月 23 日国务院常
务会议要求积极财政政策要更加积极、稳健的货币政策要松紧适度，并明确提出引导金融机
构保障融资平台公司合理融资需求，为下半年宏观经济政策奠定了定向宽松的基调。随后中
央政治局会议基于“稳中有变”经济形势新提法，提出财政政策要更加积极主动、货币政策
要保持流动性合理充裕，加大基础设施领域补短板的力度。随后，国务院 101 号文等文件正
式出台，对金融机构支持基建项目融资提出了明确要求，为融资平台再融资和化解资金链断
裂风险提供了强有力的支持。政策定向调整为城投企业经营和融资环境改善提供了有利支撑。
融资环境整体趋紧，政策调整过渡期融资环境未见明显改善，城投债违约首现，非标
违约事件多发。2018 年下半年相关政策调整利好城投企业，但受前期融资政策持续收紧的
惯性以及宽松政策实施的时滞性影响，2018 年城投企业经历了非常困难的一年。“17 兵团
六师 SCP001”成为第一支构成实质性违约的城投债，虽然很快完成偿付，但已动摇了市场
对城投债的信心。此外，2018 年发生多起非标债务违约，“爆雷”地区多为贵州、云南、内
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